普世社會科學研究網 >> 宗教立法
 
印度種姓特留權制度的憲法設計及運行挑戰
發布時間: 2020/2/8日    【字體:
作者:張文娟
關鍵詞:  印度 種姓特留權制度 憲法  
 
 
種姓是印度社會不平等的主要形式。英國殖民者進入印度后,對種姓問題采取的是“不干預”立場,即盡量不破壞原來的社會秩序,以有利于統治。在印度19世紀末的社會改革運動中,剝削和歧視達利特(Dalits,又被稱為“賤民”或“不可接觸者”)的問題為印度本土啟蒙者所關注,并逐漸在獨立運動中成為政治討論的重心。針對如何應對達利特的歷史性歧視這一問題,國大黨內部也存在尖銳分歧,這一分歧主要在甘地和安培德卡爾之間。甘地的夢想是印度教的融合而不是分割。他主張種姓分層是印度教的核心,他不贊成“不可接觸實踐”,但認為應對方法是呼吁高種姓的道德回歸,將賤民當作離神最近的孩子,進行發自內心的愛護。而安培德卡爾卻認為,印度教本身就是惡的,道德反思沒有作用,急需提高賤民的公民與經濟發展水平。安培德卡爾要求在制憲會議選舉中,與穆斯林、天主教等類似,將達利特群體作為一個獨立的選民社群。這遭到了甘地的堅決抵制,甘地為此絕食21天,并發誓終生反對這一方案,最后安培德卡爾妥協,制憲會議用特留席位而非分別選舉的方式作為折衷方案。這一糾結的解決方案,對獨立后印度憲法對待賤民的制度安排產生了直接影響,比如確立了種姓特留權制度。
 
盡管印度并非唯一采用特留權制度的國家,但印度的特留權制度可能是世界上覆蓋人口最廣泛的。印度憲法設計者精心區分了歷史性受歧視和壓迫的群體(scheduledcastes,即表列種姓,簡稱SC和scheduledtribes,即表列部落,簡稱ST)以及其他需要關注的落后階層(otherbackwardclasses,簡稱OBC),并給予不同程度、不同范圍的特留權。此外,印度憲法還對女性和少數群體等規定了不同形式的特留權制度。但本文只關注以種姓或階層為基礎的特留權(簡稱種姓特留權),并從以下三個方面展開研究,一是詳細介紹種姓特留權制度的憲法設計及發展脈絡,如受益群體的擴展、教育特留權義務主體的擴展,以及公職就業特留權的內容擴展;二是從政府(議會)與最高院在制度發展中的拉鋸,來更具體地理解這一憲法發展脈絡,重點關注最高法院如何利用50%上線原則及奶油夾層排除規則,來制衡選票政治中對特留權的熱情擴張;最后一部分引用可獲得的數據對特留權制度的實施效果予以評估,并就其核心爭議問題做一個總結。
 
01印度種姓特留權的憲法設計
 
獨立后,印度憲法的種姓特留權制度有著復雜的設計。首先,印度憲法將作為基本權利的平等權列入第三章第14至18條;同時也列入第四章“政府政策指導準則”的第38、39、39A、41和46條;同時還在第9章和第9A章及第16章中,就表列種姓和表列部落在基層治理中的作用,在邦立法機構以及聯邦議會中人民院的選舉席位,做出了特留權規定。在這一部分,我們將以剝洋蔥的方式,從印度憲法的基本權利到平等權,再到種姓特留權來層層展開,以了解種姓特留權制度在印度憲法性權利金字塔中的位置,與平等權的關系及其具體設計與變化。
 
(一)印度憲法中的基本權利
 
因為平等權是印度憲法中的基本權利之一,在討論平等權之前,我們需要先討論印度憲法中的基本權利。獨立后的印度在憲法制定中,對權利非常重視,專門設立了基本權利起草分委員會,在討論憲法權利部分,雖然制憲者們在技術處理上有分歧,但在原則問題上沒有分歧。制憲者們將權利區分為基本權利和其他憲法性權利,前者如平等權,后者如選舉權。還根據權利的實現方式,將其分別置于第三章基本權利和第四章國家政策指導準則和其他篇章。基本權利的地位最高,被置于第三章,該章詳細規定了:①誰可以享有這些基本權利、以及這些基本權利是針對誰的(主體問題);②哪些形式的國家行為應該被審查(形式問題);③違反基本權利的法律效力(效力問題);④基本權利的實體內容及適當限制(內容問題);⑤基本權利遭到違反時的救濟途徑(救濟問題)。
 
印度憲法規定的基本權利通常被概括為六大類:平等權(第14至18條)、自由權(第19至22條)、反剝削權(第23至24條)、信仰自由權(第25至28條)、文化與教育權(第29至31條和第21A款)和憲法救濟權(第32條)。當然也有學者總結出八類,多出的兩項是程序性權利和財產權。對于程序性權利,這主要涉及對第20-22條的劃分。第20條是關于刑事指控與審判方面的保護,第21條是關于生命和人身自由的保護,第22條則涉及不受非法逮捕和監禁方面的規定。主張六大類權利劃分法的學者,將第19條有關言論、集會、結社、遷徙、居住、職業自由等規定和第20至22條都劃分為自由權,而堅持八大類劃分法的學者則將第20至22條單列為程序性權利。但從印度最高院對《憲法》第21條的適用和解釋來看,其主要是將經濟文化權利通過此條轉化為基本權利。它更多是一種實體權利,而非程序性權利。2001年通過的第86修正案在第21條中加入21A,將6至14歲公民的受教育權規定為基本權利,也是該條具有實體權利傾向的例證。第20條和22條既可以列入程序性權利,也可以被理解為人身自由和人格尊嚴不受非法侵犯。所以,筆者傾向于六分法。至于財產權所涉及劃分分歧,是由于憲法變動所引起。在最初制憲時,盡管尼赫魯不贊同將財產權作為基本權利列入憲法,認為這將阻礙消滅大地主的進程,但因為帕特爾等人的堅持,將其列入了基本權利第19(1f)項和31條。1951年,在帕特爾去世僅六個月后,議會便通過憲法修正案,嚴格限制財產權的行使。而1979年生效的第44憲法修正案基本上將財產權移出了基本權利。因此印度憲法中現行有效的基本權利可分為上述六大類:平等權、自由權、反剝削權、信仰自由權、文化與教育權和憲法救濟權。
 
與其他憲法性權利相比,基本權利的特點在于,任何法律甚至憲法修正案都不能對其修改或減損。印度憲法第三章在開篇第13條就明確規定,任何立法都不能剝奪、限制基本權利。1971年的第24憲法修正案進一步規定,憲法修正案也不能對這些權利加以限制或剝奪,否則即構成違憲。與列入第四章的國家政策指導準則相比,基本權利可強制執行,有明確的憲法救濟途徑。《憲法》第32條規定了最高院對基本權利的原始管轄權和第226條高等法院經議會授權的某些管轄權。但需要注意的是,第32條設定了最高院對基本權利的原始管轄權,而第226條是高等法院執行包括基本權利和其他權利在內的管轄,高等法院對基本權利的管轄要受第32條的限制。第32條又被印度憲法起草的主筆者安培德卡爾博士稱為“印度憲法的靈魂”。印度最高院和高院在執行基本權利時,可發出各種令狀,如人身保護令、禁止令、調卷令、公務執行令等實體性令狀,但程序性的令狀極少使用。
 
(二)作為基本權利的平等權
 
就像印度最高法院在英迪拉·索尼訴印度聯邦案(以下簡稱“英迪拉案”)判決中所指出的那樣,印度的制憲者們深知“在印度這樣一個宗教、社群、種姓、種族、語言、信仰和習慣多元到令人不知所措的社會中,建立一個人人平等社會的難度”,“他們也深知歷史不公和歷史不平等的陋習正傷害著我們的社會”,“這個社會中被絕大多數人信仰的印度教,其教義并不支持人人平等,制憲者們對此也有清醒的認知”。因此印度的制憲者們認真對待作為基本權利的平等權以探索出最有效的憲法性平權措施。
 
對作為基本權利的平等權做出規定的是《憲法》第14至18條。根據印度最高法院的解讀,這些法條的基本目標就是實現“身份和機會平等”。當然,我們對平等權的解讀不能僅著眼于第三章關于基本權利的規定。第四章國家立法政策指導準則中也有很多旨在促成這一權利實現的內容,尤其第38和第46條。另外第16章的特別制度安排也值得關注。
 
印度憲法關于平等權的規定非常細致,既有消極平等權,也有積極平等權。而在消極平等權中,又區分了義務主體,如哪些是針對國家的,哪些也面向第三方群體。《憲法》第14條和第15(1)款主要是針對國家的消極平等權,義務主體是國家。第14條規定,“國家不得拒絕給予任何人在印度境內的法律面前的平等或者法律的平等保護”。第15(1)款規定,“國家不得僅根據宗教、種族、種姓、性別、出生地點或其任何一項為由,對任何公民有所歧視。”兩者都是明確將國家作為主語。另需注意的是,第14條是平等權規定的母法條,該法條既提到了“法律面前人人平等”,又提到了“法律提供平等保護”。人們認為前者是消極平等權,后者是積極平等權,即平等保護并不意味著同等對待,而是區分主體和情勢。用兩種語言表述平等權的基本原則,這在其他國家憲法中很少見。另外,值得關注的是,第14條適用于在印度的所有自然人,而不僅僅是印度公民,而有些法條,如第16條只適用于印度公民。
 
制憲者們認識到,歷史性的歧視植根于文化。因此除了為國家設定義務外,還要為國家之外的主體設定義務,至于主體的范圍又會根據事項有所區分。如第15(2)款就是針對所有主體的,或者更傾向于公民。這里面提到的餐館、商場、酒店、水井、道路及公共場所,不得設置任何限制,也是因為在傳統上,很多低種姓,尤其是達利特被限制使用這些場所。第16條是關于公職受聘機會均等的規定,第16(1)款、16(2)款、第29(2)款沒有用“國家不得”這樣的用語,而是選擇不用主語(Therebe句型)或用公民作主語,以否定句形式表達。我們應將其理解為,承擔該義務的主體不限于國家,還包括那些對公職聘用或者學生進入公立機構受教育有實際影響的人。此外,第17條以最嚴厲的措辭廢除了最惡劣形式的歧視———“賤民制”,這也面向社會所有群體。第18條則廢除了“銜稱”,只保留了軍隊和教職的相應銜稱。尤其是第15(2)款和第17條,非常明顯地為國家之外的其他主體,包括私立主體設定了憲法義務。
 
值得關注的是,印度最高法院對平等權的合憲性審查,不同于美國最高法院的全席裁判制,其經常由獨任法官,或兩位法官、三位法官組成的審判庭做出裁決,只有在少數情況下,才會由五名以上法官組成審判庭進行裁決。這造成了印度最高院法官司法審查標準的不穩定性。為了研究其審查標準,有學者如凱坦就只收集印度最高院五人以上法官審理的所有有關平等權的判決,以試圖理解其審查標準。凱坦從案例中總結出了最高院在不同階段使用的兩個基本準則:不合理的比較、不可比較的非合理性。前者主要被最高院在前期使用,又被稱為“劃分準則”;后者主要在20世紀70年代后,借用行政行為審查中的“武斷”原則發展而來,又被稱為“武斷準則”。前者與后者的核心區別是,前者的審查以劃分為基礎,后者則不需要以人群劃分為基礎。凱坦認為,兩種方法各自都有局限。我們在第二部分,最高院對政府特留權擴張的限制性審查的案例中,也能發現一些端倪。
 
(三)積極性平權措施:種姓特留權制度
 
與消極性憲法平權措施相比,積極性的憲法平權措施,也即特留權,在印度是最有爭議,也是最活躍的憲法修改和憲法發展領域,這主要集中在第15條和第16條。但第15條和16條的積極性平權措施的擴展,又經常以《憲法》第38(2)款和46條的國家政策指導準則作為背書。第46條類似于授權立法:“國家應特別注意增進人民中弱小階層之教育與經濟利益,特別是‘表列部落’和‘表列種姓’的教育和經濟利益,并應保護他們不受社會之不公待遇與一切形式之剝削。”第38(2)款是通過1978年第44修正案列入的,也是授權性立法,規定“國家尤應致力于縮小收入上的不平等,努力消除個人之間,居住于不同地區,或從事不同職業的個人或社群之間在地位、設施和機會方面的不平等。”但在實踐中,種姓特留權制度的擴展,卻往往被用作討好選民的利器。除了通過第15和16條的基本權利條款,擴展種姓特留權制度外,憲法還在第9章關于農村自治組織、9A章城市自治組織和第16章專章中討論選舉席位的問題上,規定了種姓特留權。
 
早期的制憲者們將第15條確立為一個反歧視條款,但隨后這一條成為積極性種姓平權,尤其是受教育權領域特留權制度的擴展平臺。制憲者們意在第14條的平等原則設定之外,加一個反歧視條款,從另一個側面來約束政府和社會,如第15(1)款禁止政府歧視,第15(2)款則禁止社會歧視。同時,15(3)款授權政府為女性和兒童制定特別條款。但很快這一條款被用作種姓平權措施的擴展平臺。在1951年也即憲法通過的第二年,憲法第一修正案在第15條增加了一款,也即15(4)款規定,“本條或第29(2)款之規定,不妨礙國家為在社會和教育方面落后的任何階層的公民,以及表列種姓和表列部落的進步制定特別條款。”以此授權政府對包括表列種姓和表列部落在內的落后階層采取積極性平權措施。因為15(4)款中提到了第29(2)款關于受教育權的反歧視原則,從2000年開始,這一條被用作教育特留權擴展的主要平臺。如2005年通過的第93憲法修正案增加了第15(5)款,主要是將教育特留權擴展到包括所有公立和私立的教育機構,唯一的例外是少數民族學校。莫迪政府為贏得2019年選舉,又做了一次大膽突破,于2019年1月通過第103憲法修正案增加了第15(6)款,將特留權享有的人群擴展到沒有納入低種姓特留權范圍,但又屬于低收入群體的人群,并給予他們在受教育權方面不超過10%的特留權比例。
 
第16條則主要用于推動公職就業方面的平等。正如前面所言,第16(1)和(2)款是設定消極義務。第16(3)款設定了一個小例外,即如果政府有必要為某些公職設定條件,如居住地要求,這在憲法上是允許的。第16(4)款的內容則涉及更為明確的積極性種姓平權措施。該條允許國家對落后階層給予特留席位。從1995年開始,在第16(4)后面又增加了兩項:第16(4A)項,系1995年通過第77憲法修正案列入,并于2001年通過第85憲法修正案予以補充。它主要是授權國家為提拔缺乏足夠代表的屬于表列種姓和表列部落的公民,做出任何特別規定;第16(4B)項則是通過2000年第81憲法修正案加入的:為特別階層保留的職位如果當年沒有招滿,第二年這些職位不適用于50%的上線限制。2019年1月莫迪政府通過第103憲法修正案還加入了第16(6)款,這一款同第15(6)一樣,主要是為沒有納入低種姓特留權范圍但又屬于低收入的群體創造公職特留席位,也是設了10%為上線的特留權比例。
 
在第14條設定平等權基本原則后,第15條和第16條則是將具有反向歧視特點的種姓特留權作為基本權利加以確認。至于為什么基本權利部分沒有提及選舉席位的特留權,這是因為在印度,選舉權不是基本權利,而是其他憲法性權利,這也是為什么關于立法機構的選舉特留權沒有納入第三章的原因。
 
關于選舉特留權主要體現在聯邦議會的人民院、邦立法機構及農村自治機構、城市自治機構,而且只適用于表列種姓和表列部落。第243D條明確規定,農村選舉中要為表列種姓和表列部落留出與其人口相稱的選舉席位,而且值得關注的是,第243D條還融合了女性席位的預留:不論在表列種姓、表列部落的預留席位,還是在每個村的選舉中,女性的比例都不能少于三分之一。第243T條是對城市自治組織選舉中的特留權規定,與農村自治組織的特留權規定是完全一致的憲法規定模式。第330條則規定了,在聯邦議會人民院(下議院)的選舉中,要為表列種姓和表列部落預留與其人口相稱的席位,而第332條則規定了在邦立法機構選舉中,為表列種姓和表列部落預留與其人口相稱的席位。
 
綜上所述,印度在種姓平權的領域中,主要涉及受教育權、公職就業、基層選舉席位、邦立法機構選舉席位和聯邦人民院選舉席位的特留權。在基層選舉席位(包括農村和城市)、邦立法機構選舉、聯邦議會人民院的選舉中,目前的受益群體只限于表列種姓和表列部落,特留比例取決于人口比例。自制定憲法以來,選舉類特留權在憲法或立法領域變動不大。但需要注意的是,當初制憲時,在第333條將邦立法機構和聯邦議會人民院的席位預留確定為臨時過渡,設定了10年的期限。但此后,該條不斷被延長,已經從10年延長到70年。特留權中最活躍的兩個領域是受教育權和公職就業。對這兩個領域,目前受益群體已經從表列種姓、表列部落擴展到其他落后階層,進而擴展到雖然不屬落后種姓但經濟收入低的階層。對于受教育權,義務主體也已經從公立教育機構擴展到私立教育機構,不論這些機構是否得到國家資助。對于公職就業的特留權,則已經從入職擴展到升職。
 
02憲法種姓特留權的運行糾結:政府的熱情擴展與法院的努力制約
 
印度非常有影響力的政治學家梅塔在《民主的負擔》一書中深刻指出,“毫不夸張的說,種姓是印度選票動員最重要的武器,種姓與投票偏好有著嚴格的相關性。”另一位印度知名政治學家焦達卡也認為,“種姓社群決定著印度的選舉結果,他們作為壓力集團,影響著印度全國、地區和地方的治理日程,他們的顧慮影響著政黨、國家領導人及國家項目開展的架構”。也正因為如此,政治家們熱衷于用特留權爭取選票,同時,用行政命令或立法形式擴展特留權作為兌現競選承諾的舉措。正如第一部分所論述的那樣,自90年代以來,特留權的適用群體、受益內容、義務主體、特留權的比例等,都在不斷擴展,甚至讓人懷疑印度最后是否變成每個人都享有特留權的國家。與此同時,特留權是憲法基本權利中平等權的組成部分,憲法授予最高法院原始管轄權并提供司法救濟。但與其他基本權利不同,最高法院在此的角色不是去鼓勵政府更好地擴展特留權,而是要抑制政治家們非理性的特留權擴展。正如學者達萬所言,印度自獨立以來,議會和最高院分歧或拉鋸最大的三個領域是:20世紀50、60年代的財產權領域,70、80年代的修憲權領域和90年代以來的特留權領域。筆者從特留權受益群體、受教育權擴展和公職就業擴展三個方面來分析他們的拉鋸過程,以便我們更深入了解特留權制度憲法發展的政治和司法背景。
 
(一)特留權受益群體的擴展與限制
 
印度制憲者們最初將特留權制度引入憲法的主要目的是關注最受壓迫群體,如表列種姓(主要指達利特)和最邊緣的群體,如表列部落(主要指Adivasis,是印度大陸最原始、邊緣的部落),而且在選舉特留權上設置了10年的過渡期限,當然后來不斷被延長和擴展。表列種姓主要是指賤民或者被甘地所稱的哈里真。這部分在1951年印度人口統計時有5100萬人,占到印度總人口的14.4%;他們長期遭受嚴重歧視,被社會隔離,從事的是最低級、最臟差的工作。特留權旨在促成他們融入主流社會,再加上第17條的配合,以消除歷史形成的,對他們的剝削和偏見。表列部落是指那些在印度北部、東部、中央地區和南部從事原始游牧或狩獵生活的部落,他們因為居住在偏僻、隔離的地理位置,經濟社會發展較慢,需要特留權以提升他們的發展水平。這些印度的原始居民或部落在1951年統計時有1900萬人,占印度總人口的5.3%,后發展到大約占人口的7.5%。因為將表列種姓和表列部落納入特留權的基礎不同,因此特留權實現的目標也不同,前者是鼓勵同化和融合,而后者是要保持他們的獨特性。
 
關于表列種姓和表列部落的名單,《印度憲法》第341條和342條授權印度總統來確定。總統確定完畢后,沒有權力再予以增減。增減的權力歸聯邦議會。關于表列種姓和表列部落的名單,共有幾次印度總統令,首次是在1950年發布的《印度總統有關憲法(表列種姓)令》《印度總統有關憲法(表列部落)令》,1951年還補充了C類邦的表列種姓和表列部落令。但是,公眾對1950年和1951年的總統令意見很多,于是1956年聯邦議會對總統令做了修改,并頒布了《表列種姓、表列部落令修改法案》,隨后因為執行語言建邦政策,導致多個邦重新組建,聯邦議會于1976年又發布了《表列種姓、表列部落令修改法案》。最高法院在馬哈拉施特拉訴米林德案中明確指出,“表列種姓”和“表列部落”的使用,只能是指總統依據《憲法》第341條和342條確定的“表列種姓”和“表列部落”。而且表列種姓和表列部落名單是因邦而異的。即便在聯邦名單上被列入表列種姓或表列部落,但如果在某一邦的名單上不屬于表列種姓或表列部落的話,此人在該邦便不能享受表列種姓和表列部落的特留權。在帕蒂爾訴部落發展附加專員案案中,兩姐妹以表列部落身份申請醫學院入學,其所屬的馬哈迪奧科利在聯邦政府單子上屬于表列部落,但在馬哈邦拉施特拉只被列入其他落后階層。所以,最高院認為他們不屬于表列部落,而應屬于其他落后階層。
 
在調查機制設計上,對表列種姓和表列部落的情況調查,則由《憲法》第338條確認的一個官員來執行,后于1990年第65憲法修正案改為一個委員會,再由第2003第89憲法修正案正式定名為“落后種姓國家委員會”。第89憲法修正案還增加了第338A條,為落后部落也成立了“落后部落國家委員會”。2018年的第102憲法修正案增加了第38B條為其他落后階層也專門成立了“其他落后階層國家委員會”。
 
因為表列種姓和表列部落的名單確認權在聯邦政府,一些邦也會通過其他措施來爭取自己在特留權制度方面的話語權,如表列種姓中可否再進一步區分,以進一步細化特留權比例等。最高院對此持否定態度,如欽奈亞案。2000年安得拉邦通過了《表列種姓(理性化特留權)法案》。該邦把表列種姓分為四組:A組、B組、C組和D組,相應給予1%、7%、6%和1%特留權比例,該法案遭到違憲起訴,后被上訴到最高法院。最高院的核心結論是,邦立法機構無權再就總統的種姓名單進行細化,這個名單應該被認為是同一個群體,而不應該再被細分。最高院還提到,英迪拉案中關于其他落后階層的進一步劃分規則,不應該成為表列種姓和表列部落的細分的先例,因為憲法中非常明確的將表列種姓和表列部落的名單制定權移出了邦政府的管轄范圍。
 
印度聯邦政府在早期就其他落后階層如何納入特留權是相對慎重的。根據《憲法》第340條,總統有權任命調查落后階層情況的委員會,以評估落后階層的情況,并根據委員會的建議,向聯邦議會提交備忘錄。在特留權制度實施早期,主要關注點是表列種姓和表列部落,這兩者也因此成為聯邦政府的立法重心。而聯邦政府對其他落后階層的關注則依賴落后階層委員會的調查和建議來實現。根據第340條規定,聯邦政府于1953年任命了一個落后階層委員會,又叫卡萊奧卡委員會,來調查在表列種姓和表列部落之外,還有哪些群體需要聯邦政府特留權制度的關注。當時的卡萊奧卡委員會本來以種姓為基礎,列出了一個落后階層的標準,并將2399個社群納入了名單,這些人約占當時人口的32%。但是委員會在提交的最后一分鐘又補充認為,這種以種姓為基礎的標準不利于建立一個去種姓的社會,相當于否認了自己的報告基礎。當總統將1965年報告和建議提交到議會時,聯邦政府對這個建議予以堅決反對,認為以種姓為基礎劃分落后階層,既不具可操作性,也不有利于實現社會公平的原則。
 
對其他落后階層的確認做出重大貢獻的是曼道委員會報告,也是歷史上有關種姓特留權被提及最多的報告,其被重視也受益于90年代初的經濟自由化改革而引發的社會需求。因為卡萊奧卡委員會沒有為聯邦政府提交一個滿意的確定其他落后階層的標準,此后很多年里,聯邦政府就只關注表列種姓和表列部落,但也沒有禁止邦政府對其他落后階層予以關注。到1978年,大約有13個邦為其他落后階層規定了特留權,絕大多數在南印度。到了20世紀70年代末,緊急狀態之后,國大黨失掉了選舉,人民黨組建聯合政府執政。這屆政府對社會公正問題很關注,任命曼道委員會來調查社會上和教育上落后階層的情況。總統給曼道委員會的核心任務是,讓它出具一個確定其他落后階層的有說服力的標準。曼道委員會從社會、經濟和教育三個維度出具了一個落后階層復合指標確認體系,共有11個指標,其中社會、經濟和教育分別占不同比重,委員會考慮到印度教和非印度教的差別,還分化出了兩套不同的確認體系。據此標準,曼道委員會出具了一個報告,確認了3743個落后群體,他們約占到印度社會總人口的52%。曼道委員會建議給這些群體中的27%以特留權,以促進他們發展。除了1982年和1983年聯邦議會討論了兩次,這個報告在早期并沒有引起多大關注。直到1990年8月,辛格總理決定接受曼道報告,并宣布將27%的特留權給其他落后階層。這引起了巨大的社會震蕩,年輕人走上大街示威游行。1991年辛格下臺,饒總理修改了行政命令。1992年的英迪拉案中,最高院支持了對落后階層27%的特留權規定,從而使該制度確認下來。隨著特留權適用群體的擴充,2018年通過第102憲法修正案增加了第342A條,以類似于第341和342條的憲法表述,由總統和議會來確定社會上和教育上落后階層的名單。這意味著其他落后階層的名單從2018年后也由聯邦政府確認。
 
奶油夾層排除規則。曼道報告被辛格總理確認之后,英迪拉案是對這一重大變化加以綜合回應的案例,又被稱為曼道案件。在這個案件中,最高法院支持了落后階層的特留權,明確提出了“奶油夾層排除規則”。法院首先重申,單純以種姓來確定社會上和教育上落后階層違憲;然后法院又解釋到,那些經濟上發達或教育上先進的群體,即使在落后種姓中,也應該被排除,只有將他們真正排除了,真正的落后階層才會從這個制度中受益。在2000年的英迪拉案(II)中,法院再次重申,要實現第14條和第16(1)款的目標,就必須排除奶油夾層,才能讓真正的落后階層受益。此案是針對1995年科拉拉邦立法機構通過的一項法律,法院宣布其違憲,該法律宣稱科拉拉邦沒有奶油夾層,法院重申了英迪拉案中的奶油夾層排除規則。從實踐來看,落后階層奶油夾層的確定標準主要是從經濟收入和工作職位,如年收入80萬盧比(8萬人民幣)以上,或父母在A類或B類聯邦政府職位上工作,或父母在一類邦政府職位工作。滿足此一標準者都算奶油夾層。
 
2019年通過的第103憲法修正案將經濟落后階層納入特留權機制,而且給予10%的特留權。政府關于經濟落后的界定是:或者家庭年收入低于80萬盧比(約8萬人民幣);或者家庭的農業土地少于5英畝;或住房在確定的行政區域小于1000平方英尺。雖然有確定經濟落后的具體標準,但是,該修正案有待最高院進行司法審查。首先,這已經突破了最高院關于50%上限的限制;其次,在1992年英迪拉案中,最高院已經明確拒絕承認給予經濟落后基層特留權規定的合憲性。相信在不久的將來,會有案件起訴或上訴到最高院,最高院將捍衛50%的上限,還是會做出突破,這值得關注。
 
(二)以第15條為基礎的受教育特留權的擴展與限制
 
1951年,也即憲法生效的第二年,馬德拉斯邦政府就通過了一項行政命令,為低種姓社群進入公立理工類和醫藥類大學確定了比例。然后一個婆羅門學生就根據《憲法》第226條向高等法院提起了訴訟,后上訴到最高院。最高院以《憲法》第29(2)款為由,認為馬德拉斯邦這一行政命令違憲,因為此規定只根據種姓對高等教育入學做了區分。最高院的此次介入直接導致了憲法第1修正案于同年出臺。該修正案增加了第15(4)款以作為反制,即第15條和第29(2)款不能制約聯邦和邦政府為增加表列種姓和表列部落的入學機會而制定特殊政策。
 
第15(4)款通過后,一些邦進行了比較激進的落實。如邁索爾邦(現卡納塔克邦)就于1958年7月26日出臺了一項行政命令,除婆羅門外,其他都屬于落后階層,該邦醫藥、理工等大學將75%的入學席位預留給落后階層,只有25%給婆羅門,此后于1959、1960和1961年分別出臺了類似規定。該邦于1962年出臺了一項綜合性的規定,來取代1958年至1962年的規定,即該邦醫藥、理工、技術類院校在錄取時,要為社會與教育落后階層(表列種姓、表列部落)預留出68%的席位,剩余的32%席位通過擇優方式錄取。有26位高種姓公民根據《憲法》第32條直接起訴到最高法院,要求令狀保護。最高院認為,“特留權應該也必須被采用,以提升社會的落后群體,但同樣需要注意的是,它不能變成一個排除其他社群中有資格也符合條件的入學者的制度。”法院繼續推理,第15(4)和第16(4)的使用必須設置合理限制。法院認為,第15(4)和16(4)是例外條款,一般而言,合理的“例外”設定應該低于50%。在1992年的英迪拉案中,最高法院再次確認不能突破50%的上限。該案中,法院略微闡述了一下50%上限設立的邏輯,法院區分良性歧視和惡性歧視,認為50%及以上的特留權預留是對非落后階層的惡性歧視。這一限制不僅適用于教育特留權,也被拓展到公職就業特留權。
 
第15(4)款引入后,政府和法院面臨著的一個重要任務,就是如何確定社會上和教育上落后的階層。雖然政府有權界定社會和教育落后階層,但最高法院通過違憲審查確立了一個基本標準,學者貞基于最高院的判例做了梳理:(一)“社會上”“教育上”落后,是“和”的關系,不能是“或”的關系;(二)貧困本身不能作為判斷落后的標準,因為大部分人都窮;(三)落后的程度應該與表列種姓和表列部落相似,盡管未必完全一致;(四)種姓可以是決定落后的因素但不能是唯一因素;(五)不能忽視貧困、職業和出生地對落后的影響;(六)落后的界定甚至可以不參考種姓。在杰格迪什·內吉一案中,法院認為,沒有一個階層可永遠被界定為“落后階層”,國家有權力進行定期審查。
 
法院的另一項審查任務是,對于那些特留席位的落后階層,其入學或入職是否需要最低標準。以入學為例,1981年在尼瓦迪塔·賈恩案中,涉及印度醫學院大學入學考試錄取標準,最高院支持了差別性分數設置,該邦將普通考生劃線為50%,而將表列種姓考生劃線為40%,表列部落劃線為30%。但此后,特留權也擴展到研究生考試中,中央邦確定普通考生劃線為45%,而對特留權考生沒有規定劃線標準。在普里蒂·薩加爾案中,公民挑戰此政策。最高法院認為,即使對于研究生考試,特留席位也需要有基本的入學考試標準,而且與普通的標準不能差距太大。中央邦抗辯說,印度醫學院大學已經設定了標準,這也是得到最高院支持的,而這些研究生已經在讀本科時通過了印度醫學院大學入學考試,滿足了最低標準,沒有必要再為研究生考試設定最低標準。但法院認為,研究生的醫學教育也需要維持基本標準,在入學考試設置中不僅不能沒有標準,而且不能跟普通考生差別太大,所以,認為該邦對特留權學生研究生錄取不設底線的政策違憲。
 
關于教育特留權的義務主體,可否擴展到不接受政府資助的私立學校,最高法院持否定態度。在2002年最高法院審理的派基金會案中,部分邦認為,教育是公共服務,即使私立的,也要受到《憲法》第19(6)款的限制,即國家可以對任何專業、職業、商業或事業為公共利益予以合理限制。最高法院法以11位法官組成的高規格審判庭,對此問題做出正式回應。法院認為,建立和管理私立教育機構是憲法19(1)(g)項確立的職業,享受《憲法》第19(1))(g)和第26條所享有的職業自由,這屬于基本權利;法院還認為,對非接受資助的私立教育機構增加特留權限制是違憲的,不受第19(6)的憲法保護。此后2003年最高法院在伊斯蘭教育學院案中,五位法官組成的審判庭維持了關于接受資助的少數民族學校接受根據憲法30條不需要受特留權的限制,但對于非國家資助的私立學校是否需要安排特留權,卻表述不夠清晰,導致有些邦解讀為“為地方需要,可以為這些機構設置特留權”。但因為在這兩個案件中,最高院試圖區分受資助和不受資助的私立學校,又將私立學校區分職業的和非職業的,還區分了少數民族類和非少數民族類等,試圖給予不同程度的自主權,并對是否受特留權條款的限制這個問題的態度搖擺或模糊,導致學界和司法界普遍認為這個判決沒有解決實際問題。最高院自己也承認了這一點。
 
2005年,在因那姆達爾案中,由七位法官組成審判庭,試圖重新理清思路。最高法判決認為,如果私立教育機構沒有接受政府資助和許可,特留權的席位預留不適用這些機構,這是肯定派基金會案中的結論,去除伊斯蘭教育學院案中的搖擺;同時認為,少數民族學校可以不受特留權的限制,但不能給本邦之外的少數民族學生優先錄取的條件,相當于適當修改了派基金會案案中的結論。為應對最高院判決,2005年,國大黨領導的聯邦議會通過第93憲法修正案,將第15(5)款加入第15條,將特留權擴展到了非接受政府資助的私立教育機構,同時將少數民族學校予以排除。2006年,聯邦政府通過了《中央教育機構(入學特留權)》法案,在立法上細化這一特留權。2008年的阿輸迦案,是挑戰2006年的立法和2005年的憲法修正案的一個重要案件。法院審理認為,只要法律針對社會上和教育上落后的群體,范圍只限于政府資助的學校(不包括少數民族學校),并能排除奶油夾層,則2006年的法案和15(5)款可以有效;對于這一特留權是否適用于非政府資助的私立學校,合議庭的多數意見認為不適用。
 
(三)以第16條為基礎的公職就業特留權的擴展與限制
 
對于第16條的擴展,最高院最主要的一個關切是公職特留權與行政效率的關系。《憲法》第355條專門規定:“表列種姓”和“表列部落”對擔任公職的要求———在不影響行政效力的前提下,在任命與聯邦事務或各邦事務有關的公職人員時,應考慮“表列種姓”和“表列部落”成員的要求。在英迪拉案中,最高院堅持認為維持行政效率是第16(4)款在公職聘用上落實特留權政策所制定的外部限制條款。
 
在最高院的司法審查中,第16(4)款的性質及與第16(1)款的關系是關注的重點之一。最高院認為,第16(4)款沒有為公民創設一種憲法權利,也沒有為國家設定憲法義務,讓國家必須為哪些群體做出公職特留權的保證。國家在安排特留權制度時,一定不能損害其他公民的基本權利。最高院還從第16(4)款與16(1)款的關系去理解16(4)的性質。在德瓦達善案中,最高院認為,第16(4)只是16(1)的一個例外條款,其執行不能舍本逐末。但到了1976年托馬斯案中,最高院對16(4)與16(1)的關系改變了理解,認為16(4)不是16(1)的例外,而是幫助16(1)款實現的一種方式,第16(1)款允許16(4)款進行差別對待,以實現真正意義上的平等。在托馬斯案中,科拉拉邦政府規定,低階位科員升職到高階位科員,需要在兩年內通過一個考試,但是,對表列種姓和表列部落的科員,該邦給他們寬限到四年內考過,于是便有人提起訴訟,告其違憲,被最高院駁回。學者認為,托馬斯案開啟了最高院關于第16(4)款的新思維,此后的司法判決對表列種姓、表列部落和其他落后階層特留權都在趨向大妥協。但在托馬斯案中,法院仍然堅持資格要求,法院在支持理由中提到,該政策只是放寬他們的考試期限,并沒有降低他們的資格難度。
 
比例限制也是最高院司法審查中的另一項關注重點。憲法通過之后,印度聯邦政府在1951年確定了給表列種姓12.5%的特留權,給表列部落5%的特留權,總共17.5%;1970年,隨著人口的增長,這一比例分別增加到15%和7.5%,共計22.5%。但很多邦,在表列種姓和表列部落之外,還為其他群體給出了特留權,這個比例往往很高。從巴拉吉案開始,最高法院就對特留權在所有機會中的比例,做出了上線限制,即不超過50%的限制。但也有新情況,比如在德瓦達善案中,第一年度的特留職位不超過50%,但因為第一年沒有招滿,有些邦就將剩余的名額就自動累加到第二年。連續累加兩年,到了第三年,45個職位中29個屬于特留權職位,只有16個屬于普通競爭職位,這意味著在該年度特留權達到了64%,最高院認為這一政策違憲。最高法院在阿拉蒂案中進一步認為,每年的特留權份額應該分別考慮,落后群體不能形成壟斷地位,以傷害其他群體所應獲得的正當權利,特留權份額比例超過50%的,法院一般不予支持。但在托馬斯案之后審理鐵路委員會案中,最高院為累加配額可超比例開了綠燈。2000年第81憲法修正案增加16(4)(B)項來確認這一制度,規定50%上限只用來限制原始比例,而不包括因未招滿而累加的比例。
 
特留權是否適合升職,也是最高院司法審查中關注的另一項重點。在蘭伽剎利案中,當時鐵路管理局下發了一個通知,為表列種姓和表列部落的選拔式提升給予特留權,有人提起了訴訟挑戰這一規定,最高院五名法官以3∶2以微弱優勢判決認為第16(4)不僅包括入職,也包括升職,但提醒不要影響第335條的行政效率。但到1992年的英迪拉案中,九位法官中有八位法官認為,公職就業特留權只限于招聘階段,不包括升職階段,因為允許升職特留權將會造成惡性歧視。為應對最高院的判決,聯邦議會于1995年通過第77憲法修正案增加第16(4)(A)款來改變最高院的判決。在1996年的維諾德·庫馬爾案中,為應對修憲與先前判決的沖突,最高院在此判決中做了個調和,“即使16(4)款允許對升職保留特留權,那么從憲法第335條的規定來看,在這種升職中降低分數或降低評估標準,是第335條不能允許的。”為應對最高院的這一判決,聯邦議會于2000年通過第82憲法修正案,為第335條增加了第二款,即為了表列種姓和表列部落的升職,邦可以為此制定標準,以降低分數或降低評估標準。這一修正案就把法院在維諾德·庫馬爾案中的判決障礙清除了。2009年在巴洛吉·巴達瓦特案中,最高院雖然還在強調特留權不能減損行政效率,但標準已有所妥協,該審理意見認為:“雖然弱勢群體不能直接與普通候選人競爭,但是他們必須滿足這個職位設定的最低要求”。這意味著,最高院不再堅持同樣條件下優先提拔的特留權,而是允許降低標準的特留權。
 
不過,印度最高法院對升職特留權的司法審查也在擴展中。如2018年9月,最高法院在杰奈爾·辛格案中又邁出了限制性的一步,將“奶油夾層排除規則”擴展到適用表列種姓和表列部落的升職特留權。對于聯邦政府和邦政府而言,其進一步的應對也不會停止,如已經把公職就業特留權擴展到種姓不落后但經濟落后的階層。另外,社會上將就業特留權擴展到私營部門的呼聲也很高,這也可能為政府擴展就業特留權提供了潛在空間。
 
如果對這一部分做一個小結,我們可發現,與其他基本權利的落實不同,在種姓留權的憲法條款的落實中,聯邦政府和邦政府扮演的是“積極開拓者”角色,而作為憲法守護者的最高法院卻展現出“冷面抑制者”的形象。因為特留權的選票吸引力,在過去70多年中,聯邦和邦政府致力于熱情擴展特留權,包括適用群體的擴展,從表列種姓、表列部落,到其他落后階層,再到經濟落后階層;也包括落實受教育權的義務主體的擴展,從公立教育機構擴展到接受政府資助的私立機構,再到不接受政府資助的私立機構;還包括公職就業的特留權的內容,從入職到升職,再到累加配額可突破50%的規定等。最高法院看到了選票政治助推特留權盲目擴張的危險,便采取了兩大主要限制策略。一是上限策略。從20世紀60年代初巴拉吉案開始,最高法院就設定上限,即特留權份額不能超過50%。這條規則在英迪拉案中得到再次重申。二是“奶油夾層排除規則”,將那些逐步改善經濟、教育狀況的群體排除在特留權受益群體之外。梳理上述過程,我們還可發現,最高院在抑制特留權擴展方面作用還是有限的。這一方面是因為最高法院的審判邏輯充滿變數,尤其是五人以下審判庭的判決跳躍性很大,削弱了最高院判決原則設定的權威;另一方面,印度經濟社會變化很大,尤其是20世紀90年代的經濟自由化改革是當時特留權爆炸式增長的一個無法回避的社會背景。從某種程度上講,最高法院要維持自己與印度社會的聯系,就需要遷就社會現實。
 
03種姓特留權制度的實施評估及未決爭議
 
1949年11月25日,來自賤民階層的印度憲法起草主筆安培德卡爾博士在憲法通過前最后一次向制憲會議陳述時,提出了一個讓人深思的問題:
 
從1950年1月26日開始,我們將進入充滿矛盾的生活方式。在政治上,我們是平等的,但是在社會和經濟生活上,我們又是不平等的。在政治上,我們將認可一人一票,每一票有均等的價值;但因我們社會和經濟結構的原因,我們將繼續拒絕接受每個個體都有均等價值的原則。這種充滿矛盾的生活我們還需要持續多久?
 
自印度憲法于1950年1月26日生效以來,這部憲法實施已近70年。特留權制度成為了印度憲法實施中最活躍也是最有爭議的領域之一,并在未來的很長一段實踐內不會消失,甚至不會減弱。如何評價這項憲法制度的實施效果,以及圍繞其實施所產生的爭議,是特留權制度研究中需要重點關注的內容。
 
(一)特留權制度實施現狀評估
 
從某種程度上講,公職就業特留權制度的實施提高了表列種姓和表列部落的公職就業比例。如在A類工作中(印度從事行政管理、外交和警察服務的公務員,是印度公職中最好的職位),表列種姓的比例已經從1964年的1.6%增加到1984年的7%,到2004年已經增加到12.2%。表列部落也從1964年的0.3%到1984年的1.7%,再到2004年的7%。這個數據能夠顯示出,特留權制度對促進表列種姓和表列部落進入聯邦政府公務員序列產生了促進作用。
 
但也有不容樂觀的方面。若對公職工作不同層級中表列種姓和表列部落所占比進行更細致的觀察,我們不難發現,越底層的工作,表列種姓和表列部落所占的比例越高,比如在D類公職工作中,絕大多數的崗位都由表列種姓來從事,如大部分打掃衛生的公職崗位都由表列種姓來承擔,其他低收入、低技能的崗位也主要由表列種姓從事。這意味著,對大多數表列種姓而言,特留權沒有改變他們從事低端勞動的工作內容,只不過是改變了雇主而已。以1999年為例,在聯邦政府系統方面,A類工作中,表列種姓為11.29%、表列部落為3.39%;B類工作中,表列種姓為12.68%、表列部落為3.35%;在C類工作中,表列種姓為15.78%、表列部落為6.07%;在不包括打掃衛生職位的D類工作中,表列種姓為19.99%、表列部落為7%;包括打掃衛生的職位中,表列種姓為65.57%、表列部落為5.51%。2000年的聯邦政府公共服務企業里面,數據也類似,表列種姓在打掃衛生這個職位上的比例甚至達到了73.15,在D類不包括打掃衛生的比例也達到22.51%。
 
但總體上的變化是積極的,即便從表列種姓和表列部落在各層級的受雇比例上看也是如此。以公立銀行和金融系統為例,在1998年至2000年中,表列種姓在管理者的比例上,已經從11.8%,上升到12.12%,再到12.51%;而在打掃衛生的比例上已從52.55%,降到52.18,再到50.97%。其他落后階層在公職部門的職位也在往積極方向變化。如2004年,只有4%的其他落后階層在A類公職中,到2005年,已經上升到6.3%。
 
從公立大學的教職來看,表列種姓和表列部落的比例特別低,但也有積極變化。如根據表列種姓國家委員會和表列部落國家委員會的報告,1994年在印度國家類公立大學的1155位教授中,只有兩位是表列種姓,占總數的0.2%;而在1774名副教授中只有6名來自表列種姓,表列部落的比例就更差了。但到2001年后,表列種姓國家委員會和表列部落國家委員會再次發布報告,就印度大學資助委員會資助的256所大學和11000學院中的34.2萬教職進行調查,發現來自表列種姓和表列部落的教職已經占到總數的2%,盡管比例還依然很低,能感覺到有明顯的上升。
 
對于政治上的特留權,表列種姓和表列部落在人民院和邦議會的比例從1952年以來一直維持在特留配額比例上,如2012年表列種姓占到15%,表列種姓占到8.2%。理論上他們可以競爭普通席位,但60多年來,他們很少超越特留權席位的配額,可見特留權制度對于維持的他們的代表性有多重要。盡管政治上的特留權不適合其他落后階層,但其他落后階層在政治上的代表性卻逐年提高,如1984年聯邦議會中來自其他落后階層中議員的比例只有11%,到1996年已經占到25%。說明他們的政治競選能力比表列種姓和表列部落高,這也是為什么呼吁多年的將選舉特留權擴展到其他落后基層未被采納的關鍵原因之一。
 
從大學入學情況看,對比1966年至1967年和2004年至2005年,雖然表列種姓和表列部落的比例還低于特留權的配額,但表列種姓和表列部落學生在工程、技術、醫藥、商業領域學位教育的入學率已經增加了不少。對于其他落后階層,在2004年至2005年,20至30歲之間的大學畢業生占到所有同年齡段畢業生的26%;到2012年,他們已占到在校大學生比例的28%。
 
根據國家抽樣調查2004年至2005年的數據,20至24歲年齡段的農村表列種姓男性和女性進入高等教育機構就讀的比例分別是9.7%和3.5%,這個年齡段的表列部落的比例是8.6%和5.2%,其他落后階層則是11%和4.1%,而其他農村男性和女性的比例則分別是14.9%和6%。同樣根據2004年至2005年的國家抽樣調查,21至30歲的大學畢業生里,表列種姓和表列部落的比例為3.3%,其他落后階層為6.5%,而普通的非落后印度教階層的比例則為18.6%。另根據2004年至2005年的選擇性教育統計數據,表列種姓只占到7%,比特留比例15%低一半多;表列部落占到5%,比特留權比例7%略低。這顯示表列種姓和表列部落在高等教育上的比例,還只是非落后階層的一半左右。我們能看到在農村女性教育上,表列種姓比表列部落要落后不少,也能看出這兩個群體的文化差異。
 
2004年至2005年的國家抽樣調查還顯示,在城市貧困率上,表列種姓、表列部落的城市貧困率是36.4%,其他落后階層是25.1%,非落后印度教階層的城市貧困率為8.3%;在農村貧困率上,表列種姓和表列部落為34.8%,其他落后階層為19.5%,而其他非落后印度教階層則為9%。從這組數據中,我們也看到,表列種姓和表列部落的貧困率,不論在農村還是在城市,都還是非常高。在農村,表列種姓和表列部落是所有群體中最差的,在城市已略好于穆斯林群體。
 
特留權制度讓顯性的歧視變得弱化,但隱性歧視卻依然是個挑戰。2014年,印度應用經濟研究國家委員會與美國馬里蘭大學對印度42000戶家庭進行調研。作為印度人類發展指數調研的組成部分,他們在調研中發現,印度仍有1/4的人在日常生活中不接觸低種姓群體,如不允許低種姓的人,尤其是達利特進入自己的廚房,不讓他們使用自己的飲食用具等。
 
再比如在招聘中,即使一樣的簡歷,人們給予低種姓機會的概率要比高種姓低很多。索萊特和安特維爾用實驗方法對網上投簡歷被約面試的比例做了一項實證分析,他們根據刊登于2005年至2006年印度報紙上的招聘廣告去投簡歷。針對每家公司,他們制作了完全相同的簡歷,只是改一下名字,一個用高種姓的名字,一個用賤民或穆斯林的名字,去發給需要招聘的本地或跨國私立公司。他們發現,一個賤民投完簡歷后被約面試的概率只為高種姓的67%,當然,一個穆斯林被約面試的概率只為高種姓印度教的33%。西迪克也在南印度城市金奈的招聘廣告上做了類似的實驗,其結論也是投完簡歷后,高種姓比達利特被約面試的比例高20%。
 
特留權制度,甚至會讓歧視變得富有傷害性或報復性。如印度大學中達利特博士或老師的自殺率比較高。尤其最近這十幾年,達利特博士的自殺事件時有發生,這往往即是種姓政治校園化的惡果,同時自殺本身又往往變成了種姓政治斗爭尖銳化的導火索。針對達利特的謀殺和強奸案件也有增長勢頭。從1979年到1999年,已有記錄顯示,這兩類刑事案件已經從818件增加到1506件。
 
另外,因為特留權而引發的騷亂也越來越多。筆者就親自經歷了哈里亞納邦賈特人為爭取特留權而進行的騷亂。2016年2月份,印度北方的農民賈特人爆發了大規模騷亂,造成30人死亡,200多人受傷,經濟損失達30億美元,哈邦的8個區受到不同程度的損傷。
 
筆者所在大學就在騷亂重災區之一的索尼帕特市,該城市的所有中小學、大學停課約一周,一些店鋪被燒毀,政府宣布宵禁,并授權警察直接開槍。嚴重時,路面交通全部阻斷,政府只能通過飛機空運軍警。筆者所在學校的直升機停機坪被政府用作軍警空降設施,作為回報,政府將一部分軍警留在校園,保護師生安全。筆者人生中第一次親身經歷如此大的騷亂,印象深刻。包括筆者在內的教職員工,家里食物儲備不足,只好去學校食堂用餐,借此機會,我與很多印度同事進行了比較多的討論,才知道這種為爭取特留權的騷亂在印度發生不是罕見之事,難怪同事們都相對淡定。后來學校食堂的儲備也近乎用盡,大家只能吃非常簡單的食物充饑,印度同事才變得稍有些不安。但很快政府跟賈特人達成了協議,街面立刻恢復太平,也讓人感嘆政治談判的神奇效果。當然,大多數印度同事對哈邦政府對賈特人讓步感到失望。
 
從上述分析看,印度特留權制度帶來了很多積極變化,尤其是在打破社會流動,將表列種姓和表列部落納入主流社會方面,已經發揮了明顯作用。但這并非意味著,種姓歧視問題在印度已經有了顯著改變。據有些學者觀察,60年來,與美國黑人相比,印度賤民的社會地位改善非常微弱。印度的種姓歧視已經從顯性歧視變成了隱性歧視。社會文化的改變仍然面臨巨大的挑戰。
 
(二)特留權制度的持續爭論及學界使命
 
正如前文反復所提到的,特留權制度是印度憲法執行和發展中飽受爭議的一項制度。關于這一點,從上一部分最高院與政府和議會的激烈拉鋸也可略見一斑。實際上,特留權制度本身在學術上就很有爭議,當然,印度的國情讓也讓某些爭議具有了印度特色。對于特留權問題,學術上的爭論主要是特留權是否存在正當性,這種正當性是側重糾正歷史錯誤還是著眼未來改善,如何平衡代表性與效率、能力的張力等。會訴巴基案的支持性意見中也說過,“為脫離種族主義,我們先將種族作為事項考慮。沒有其他辦法。”也有學者研究認為,雖然特留權制度不是最理想,但是其打破了種姓隔閡藩籬,是特留權讓低種姓進入政府、進入高等教育機構,從而將他們帶入了主流視野,打破了高種姓的壟斷,這就是巨大的進步。還有學者對比了印度和尼泊爾這兩個有著種姓傳統的類似國家,印度憲法確立了特留權制度,而尼泊爾沒有,就發現尼泊爾的賤民在各方面都比印度要差。特留權制度是否應當存在,是一個復雜的命題。像印度這樣的國家,其政治文化基礎避免它采納暴力革命的方式來打亂階層。剩余可用的方法就只能是憲治。在憲治方式里,或許只有特留權最為有力。從實踐效果來看,雖然現狀還不夠理想,變化也比較緩慢。但是,趨勢是積極的,這本身就是希望所在。
 
即便我們承認,特留權制度具有必要性,但該制度設計本身也頗有爭議。一是目標的設計,是應該側重面向過去還是面向未來。若面向未來,特留權制度的主要目標就不是來補償某些群體由于不公所造成的傷害,而是要通過此一安排,來促進某種方面的社會改變,以打破貧困和物質發展落后的惡性循環。若面向過去,該制度的主要目的便是糾正歷史錯誤,以懲罰過去的錯誤,并對被害人以補償,至于是否有助于未來改善,則不重要。研究者認為,印度特留權制度設計的潛在邏輯是面向過去的,也即糾正歷史不公。盡管印度當時的制憲者意識形態各異,但在這個問題上,大家沒有分歧。制憲會議者們一致認為,應該為這些長期受壓迫的階層提供特留權。但這種面向過去的特留權制度設計邏輯似乎無法解釋特留權制度的發展,比如落后種姓的奶油夾層為什么要被排除,而為什么要給予高種姓的經濟落后階層以特留權。如若制度設計是為了懲罰歷史性壓迫,那么落后種姓即使經濟上不落后,他們仍然是歷史上受壓迫的群體;而那些高種姓的經濟落后階層就更沒有歷史依據,被納入特留權制度中。從這種質疑可以推測,印度特留權制度的擴展邏輯,已經無法用“面向歷史”的邏輯來解釋。但到底什么樣的邏輯更能夠解釋這種復雜的發展變化,又如何與當初制憲者的邏輯相調和,是值得學界關注的命題。
 
另外,制度設計中如何平衡代表性和效率、能力問題,也是爭議頗多的內容。關于特留權制度設計中表列種姓、表列部落對行政效率或能力的影響,在前面介紹的最高院多項判決中都反復強調,特留權應當有度,不能影響行政效率。可見,最高院的法官們認為,特留權對效率有負面影響。之所以允許保留特留權,不過是為了代表性,而不是因為其對政府運作有正向影響。但有學者認為,關于能力的認定,本身就很難有界定標準。人們認為,分數是衡量能力的最重要的客觀指標,但是,分數真的能衡量能力嗎?一個存在歧視的工作環境才會降低工作效率或生產力,而加入表列種姓、表列部落和落后階層,反而有助于提高生產力。學者們還列出了實證數據,如有人對印度在1980年至2002年期間就火車的事故率,與表列種姓和表列部落在A類和B類工作中的比例做了一個相關分析,發現是高度負相關的。有些經濟學家也支持這一觀點,認為勞工市場的歧視會降低勞工分配的效率,降低競爭力,阻礙經濟發展。當然,后一種觀點需要大量嚴格的實證數據研究,才更有說服力。
 
雖然特留權制度是否有必要存在,在印度已沒有多大爭論。但是特留權制度如何發展,仍然是個亟待破解的難題。學界在理論爭論之外,需要大量的實證研究,以有效引導政治家們對特留權的發展熱情,也為法院的理性裁判提供某些有價值的參考。
 
04總結與思考
 
印度特留權制度的憲法設計及實際運行,為我們提供了一個觀察印度憲治模式,以及印度在現實政治、司法環境下,憲法運行的有利視角。
 
印度特留權制度之所以如此受爭議,具有以下幾點原因。首先,在制憲會議時,制憲者對特留權制度要實現的目標和實現目標的方式的表述并不很清晰。不同意識形態的制憲者們之所以一致同意引入特留權制度,是由于他們考慮到的受益群體應該是表列種姓或達利特人。其目標是基于對歷史上受壓迫群體的補償來設計特留權制度。但在制度設計時,他們卻把表列部落也納入其中。實際上,表列種姓和表列部落面臨的問題非常不同。表列種姓才是歷史上真正受壓迫的階級,他們需要矯枉過正的保護。這不僅僅是為了改變他們的處境,更重要的是,讓全社會知道,過去的實踐是錯誤的。但是表列部落面臨的問題與此不同。對表列部落要改善的目標至今還存在分歧。一些人認為,他們過著原始生活或游牧生活,基礎設施和受教育資源都較弱,因此需要讓他們融入現代化過程,要在教育、公職、基層治理和選舉中體現他們的聲音;另一些人卻認為,表列部落的最大的問題是,現代化的進程,如建壩、修路、伐木等,打擾了他們的生活或改變了他們的生活方式,對他們最迫切的保護是保留其原生態生活。這足以說明表列部落的問題更為復雜。制憲者們當初并沒有認真區分表列種姓和表列部落,而是用一刀切的方式來應對他們。這也為后來特留權制度缺乏邏輯的擴展埋下了隱患。
 
其次,特留權制度擴展也讓人看到種姓對印度政治運作的重大影響。在特留權制度的擴展中,讓人困惑的是,盡管第15(3)款在最初的憲法版本中就強調了要給予女性特留權,但是,這個制度在實踐中長期遭到擱置,直到20世紀90年代才略有發展,但至今還落后于種姓特留權。例如,聯邦議會中的女性特留權制度至今未能得到確認。反而那些當初憲法制定時沒有被明確提及的內容,像其他落后階層等,卻因為活躍的政治參與,成為特留權制度發展的主要推動力。為什么一個界限模糊的“落后階層”有如此大的政治推動力,但界限清晰的女性卻缺乏這種政治推動力?有些印度學者認為,印度的不平等首先是種姓不平等,理解性別不平等也離不開種姓不平等的視角。但如何更深入回答這個命題,或許是另一篇學術文章應該關注的點。
 
最后,從特留權制度發展中法院與政府(議會)的較量來看,印度最高法院似乎沒有想象的那么強勢,或者說其作為憲法守護者的角色也很少具有終局性。在特留權制度的發展中,最高院幾乎不用“基本框架準則”來制約議會立法,這促使特留權制度的發展基本上沿循著政府或議會主導的方向進行。而且在很多時候,最高法院要扮演“背鍋俠”的角色。比如2019年大選前,莫迪政府修改憲法,將經濟落后階層納入特留權制度。莫迪政府明知這一舉措違反最高院設定的50%限制,也要這樣做。這是因為,這一舉措對于保障選票很有幫助,至于是否合適則交由最高法院來審查。如果最高院為此背書,當然皆大歡喜。但結局若與此相反,民眾不滿的是最高法院而非政府。在某種程度上,這意味著,司法一方面要為政治家們爭取選民的政治決策提供“背鍋”服務;另一方面,法院在做出裁決時,也有著復雜的政治利益考量。法官們對政治決策往往是象征性反對而非實際反對。這也是為什么有些學者批評,通過憲治強化司法權威至少已經成為民主政治中精英保持霸權和維護自身利益的一種有效方式。
 
法學學術前沿
 
《清華法學》2020年第1期
 
【把文章分享到 推薦到抽屜推薦到抽屜 分享到網易微博 網易微博 騰訊微博 新浪微博搜狐微博
推薦文章
 
人性有罪與現代法治的人性論前提 \時亮
提要不同類型的人性論前設,會導向對不同類型法秩序的合理化論證,并為這種法秩序…
 
宗教立法之法理思考 \姚俊開
我國是一個多種宗教并存且信教群眾較多的國家,要對新時期宗教問題特點重新認…
 
清前期政教關系中的儒教及三教問題 \曹新宇
【摘要】清乾隆朝河南學政林枝春奏準禁毀三教堂。在乾隆帝的首肯下,三教堂案逐漸演化…
 
宗教法VS.世俗法(下) \Matthijs,Blois
李飛譯<!--EndFragment--> 【摘要】:本文通過對荷蘭法、英國法與以色列法處理(建立…
 
中國的行業神崇拜:民間信仰、行業組織與區域社會 \鄧慶平 王崇銳
內容提要: 各行各業供奉自己的祖師神或保護神,這在中國傳統社會是非常普遍的…
 
 
近期文章
 
 
       上一篇文章:宗教與憲法關系概說——從中國近現代國家構建之得失談起
       下一篇文章:60余年來清代西部宗教立法相關研究述評
 
 
   
 
歡迎投稿:pushihuanyingnin@126.com
版權所有 Copyright© 2013-2014 普世社會科學研究網Pu Shi Institute For Social Science
聲明:本網站不登載有悖于黨的政策和國家法律、法規以及公共道德的內容。    
 
  京ICP備05050930號-1    技術支持:北京麒麟新媒網絡科技公司
TLC官网 <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <文本链> <文本链> <文本链> <文本链> <文本链> <文本链>