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全球第一個國家立法機構關于新冠肺炎立法合憲性的審查報告
發布時間: 2020/3/5日    【字體:
作者:意大利眾議院憲法事務委員會
關鍵詞:  新冠肺炎 立法合憲性  
 
 
意大利眾議院憲法事務委員會關于《管控新冠肺炎突發情況緊急措施的法律案》合憲性審查報告的情況
 
譯者:董立新
 
2月份中下旬以來,意大利新冠肺炎疫情開始蔓延,在疫情嚴重的意大利北部倫巴第和威尼托大區,隔離了大量相關人員,封鎖了疫情嚴重的城鎮,關閉了大量公共場所,叫停了多項聚集性活動。
 
截止3月1日18時,確診新冠肺炎病例已達1694例。2月23日,意大利政府緊急向意大利眾議院提出《管控新冠肺炎突發情況緊急措施的法律案》(以下簡稱《法案》)。2月25日,意大利眾議院憲法事務委員會迅速提出該法案的合憲性審查報告(以下簡稱《合憲性審查報告》)。
 
目前,該法案已經眾議院通過,交意大利參議院審議。《合憲性審查報告》的主要內容如下:
 
一、《合憲性審查報告》第一部分:法案的主要內容
 
第1條第1款規定,為了防止新冠肺炎的傳播,在已知存在至少一人的傳播源的城市或者地區,或者在無法找到傳播源但已經受到病毒傳染的地區,主管當局必須根據流行病的發展情況采取一切適當的控制和管理措施。
 
第1條第2款規定,第1款所指的措施包括以下內容:(1)禁止疫情地區人員撤離;(2)禁止進入疫情地區;(3)中止公共活動;(4)除遠程教育外,各級學校停課;(5)博物館和其他文化機構暫停服務;(7)暫停執行教育系統組織的國內、國外教育履行;(8)暫停雇傭員工的破產程序;(9)對已經確認的新冠肺炎患者采取隔離檢疫措施;(10)向世界衛生組織提供信息;(11)停止所有商業活動,不包括提供基本必需品的商業機構;(12)關閉或者限制進入公共服務場所、機構;(13)購買基本必需品必須做好個人防護措施;(14)限制或關閉海陸空運輸;(15)暫停公司的活動,除提供公共服務或可在家辦公的除外;(16)暫停或限制相關地區人員活動等。
 
第2條規定,在第1條第1款規定情形之外傳染的,主管當地局可以采取額外的緊急控制和管理措施,以防止新冠肺炎疫情蔓延。
 
第3條規定緊急措施的實施程序。(1)根據衛生部長的提議,依據總理的一項或者多項法令,在沒有增加新的公共財政的基礎上,國防部長、經濟和財政部長以及相關部長,以及該地區行政長官,或者總統(在全國范圍內)可以決定采取第1條和第2條規定的措施。(2)在極有必要和緊急情況下,在第1款決定作出之前,可以根據《國家衛生服務機構法》第32條規定(規定處置傳染病的應急措施)實施上述第1條和第2條措施。(3)衛生部在根據《國家衛生服務機構法》第32條規定實施臨時和緊急法令。(4)除非構成更嚴重的罪行,否則按照刑法第650條不遵守行政機關的規定進行處罰。(5)地方行政長官事先通知內政部長,確保在依據主管部門命令的前提下,使用警察部隊和武裝部隊(必要時)執行緊急措施。
 
第4條規定應對新冠肺炎疫情的財政支持。
 
第5條規定法案生效日期。
 
二、《合憲性審查報告》第二部分:立法權限方面
 
《合憲性審查報告》認為,該法案規定可以采取若干緊急措施,以應對新冠肺炎的迅速蔓延,遵守了《意大利憲法》關于立法權限的規定。首先,這些措施主要屬于意大利憲法第117條第2款國家享有專屬立法權的的范圍,即“(g)國家以及全國性的公共團體的行政組織及規范”、“(q)海關、國家邊界保護及國際醫療合作”。其次,這些緊急措施也屬于意大利憲法第117條第3款國家和各大區共同立法領域中的“健康保護”的范圍。
 
《法案》第2條規定,在第1條第1款規定情形之外傳染的,主管當局可以采取額外的緊急控制和管理措施,以防止新冠肺炎疫情蔓延。《報告》提出,“額外的緊急控制和管理措施”指向不明。關于第2條的官方說明似乎預示著,對于該條規定的其他遏制措施,只能執行總理命令的規定。
 
《法案》說明指出:“第2條規定,即使在第1條第1款規定的嚴格條件之外,主管當局也可能采取進一步措施來控制和管理。依據第3條第1款可以采取緊急醫療措施,而依據第3條第2款可以采取普通緊急措施。但無論如何,在緊急狀態時,行使上述權力需要依據總理制定的法令。
 
因此,應評估是否有必要為避免解釋上的疑問而對條文進行必要修改,以使該條文更加明確。
 
三、《合憲性審查報告》第三部分:遵守憲法原則方面
 
(一)關于健康權
 
《意大利憲法》第32條第1款規定,“共和國保障作為個人基本權利和社會利益的健康權,并保障貧窮者獲得免費醫療。”第2款規定,“除法律規定外,任何人不得被強迫接受健康治療。法律在任何情況下都不得違反為保障人的尊嚴所設定的各種限制”。
 
在健康權方面,憲法法院曾判決強調,如果《憲法》第32條規定的治療不僅旨在改善或維護受治療者的健康狀況,而且還旨在維護其他人的健康狀況,制定實施健康治療的法律與憲法第32條并不矛盾。由于疫情需要采取隔離治療等措施以進一步維護他人健康,與公共利益有關,因此可以限縮與公民個人作為基本權利的健康權。
 
(二)關于居住和遷徙自由
 
《意大利憲法》第16條第1款規定:“除法律基于衛生和安全的理由而規定的基本限制條件外,每一個公民均可在國內任何地方自由居住和遷徙。”。因此,居住和遷徙自由的內容得到充分的憲法和法律保障。對于《意大利憲法》第16條規定的“除法律基于健康和安全的理由而規定的基本限制條件外”,憲法判例法已將其定為相對保留,允許法律對其進行二次標準化,以指明其內容。
 
《法案》第1條所明確的措施,是在政府所要實現的人人健康的公共目標與憲法有關的價值范圍內進行的,其規定與所追求的目標符合比例原則。政府可以根據憲法上述規定,制定法律措施限制居住和遷徙的自由。意大利憲法法院在 1991年第51號判決中,特別強調了該條款的范圍,《意大利憲法》第16條授權政府可以采取干預措施,限制人員的行動自由,并可在憲法其他規定的范圍內進行干預,包括《意大利憲法》第41條和第42條的規定。《意大利憲法》第41條中規定,“私人經濟活動的進行不得違背社會利益或采取有損于安全、自由或人類尊嚴的方式。法律應規定適當的計劃和控制,以便引導和協調公共和私人的經濟活動朝著社會目標前進”。第42條中規定“在法律規定的情況下,國家可基于公共利益的需要對私有財產予以征用并給予補償。”
 
最后,根據意大利憲法法院的判決,必須要明確指出的是,上述緊急措施必須理解為法律應當普遍適用于公民,而不適用于個別公民。憲法法院認為,憲法關于限制遷徙和居住自由的目的是澄清“當局不能對一個特定的人或某些類別設置限制”,以避免對個人或團體的非法歧視。如此,以符合憲法第3條所規定的“所有公民,不分性別、種族、語言、宗教、政治觀點和個人及社會地位,均享有同等的社會尊嚴且在法律面前一律平等”。
 
根據意大利憲法法院判決,需要禁止進入受感染或危險的地點、下令將其驅逐出境的具體原因都是一般性通用的理由,并非特定的理由。這些理由是可以客觀地確定,并且適用于所有人。但是,健康和安全原因也可以從個案的實際情況中得出,并且更經常地來自于個人評估后的實際情況。因此,需要慎重考慮是否隔離受傳染性疾病影響的個人,或者防止個人在公共安全方面可能產生的危險。
 
《合憲性審查報告》認為,正是由于《法案》所才有措施的特殊之處(意大利憲法法院也曾強調,這些特殊之處也正是政府的職責),因此有必要再次重申憲法的價值和原則。
 
(三)關于集會自由
 
《意大利憲法》第17條規定,“公民有權進行不攜帶武器的和平集會。集會無須事前申請,包括在對公眾開放的地方舉行的集會。在公共場合舉行的集會必須事先通知有關當局,而當局僅在有確切證據證明有關公共安全秩序的理由時方可禁止集會。”
 
關于集會自由的限制規定由公共安全法及相關實施辦法規定。如果沒有事先通知,或基于公共秩序、道德或公共衛生的原因,地方治安官員可以阻止在公共場所舉行集會,并且出于相同的原因,地方治安官員可以規定會議的時間和地點。
 
《法案》第2條規定,在第1條第1款規定情形之外傳染的,主管當地局可以采取額外的緊急控制和管理措施,以防止新冠肺炎疫情蔓延。那么需要考慮限制集會自由是否屬于《法案》第2條具體規定是否采取“額外措施”來控制和管理緊急情況。為了確定要排除的具體情況,也可能需要對第2條所指條款的范圍進行更詳細的定義,例如是否可以進行選舉活動,是否需要中止、推遲選舉活動。
 
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